مدیریت بحران (بخش چهارم): نظام مدیریت بحران تا سال ۱۳۸۷

مقدمه

در مقاله های قبلی در خصوص «نقش و اهمیت بحران»، «تعاریف و مفاهیم مرتبط با حوزه مدیریت بحران» و «سیر تاریخی تشکیلات مدیریت بحران در ایران» صحبت شد. در این مقاله ساختار و شرح وظایف نظام مدیریت بحران کشور تا سال ۱۳۸۷ مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

ساختار نظام مدیریت بحران کشور

نظام مدیریت بحران کشور در این دوران بر اساس دو قانون طرح جامع امداد و نجات کشور و ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث طبیعی و سوانح غیر مترقبه کشور تشکیل شده است. در قانون مربوط به تشکیل ستاد پیشگیری و مدیریت بحران ضمن پیشنهاد تشکیل این ستاد، پیش بینی گردیده است که ستاد حوادث غیر مترقبه و تشکیلات مرتبط، به فعالیت خود ادامه دهد. گرچه در این قانون به روشنی نحوه هماهنگی و تعامل ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در ریاست جمهوری و ستاد حوادث غیر مترقبه وزارت کشور مشخص نگردیده است، لیکن با توجه به شرح وظایف پیشنهادی بنظر می رسد، ستاد پیشگیری نقش برنامه ریزی و هدایت راهبردی نظام مدیریت بحران را بعهده دارد. بر این اساس ستاد حوادث غیر مترقبه بر پایه طرح امداد و نجات، نقش برنامه ریزی و مدیریت سازمانی و عملیاتی مدیریت بحران کشور را بعهده دارد. در ادامه بر اساس این دو قانون ساختار نظام مدیریت بحران کشور معرفی می گردد.

شکل ۱، چارچوب تشکیلات مدیریت بحران کشور را ارائه می نماید. همانگونه که مشاهده می شود، ستاد پیشگیری و مدیریت بحران، ستاد حوادث غیر مترقبه کشور، کمیسیون های شش گانه پیشگیری، آمادگی، مقابله، آموزش، بازسازی و باز توانی و تلفیق، ستاد حوادث غیر مترقبه استان ها و شهرستان ها ارکان تشکیلات مدیریت بحران کشور را تشکیل می دهند.

شکل ۱ : ارکان نظام مدیریت بحران کشور

ستاد پیشگیری و مدیریت بحران

 این ستاد بر اساس مصوبه هیئت وزیران در تاریخ ۷/۴/۱۳۸۳ و در ریاست جمهوری و به ریاست معاون اول رئیس جمهور تشکیل شده است. ترکیب اعضاء و وظایف تعیین شده حاکی از نقش استراتژیک این ستاد در مدیریت بحران کشور است. تعیین وظایف سازمان ها، سیاستگذاری و نظارت عالی، تشخیص و اعلام بحران در سطح ملی، درخواست کمک های خارجی در زمان وقوع بحران از جمله این وظایف هستند.

اعضای ستاد پیشگیری و مدیریت بحران

اعضای اصلی ستاد پیشگیری و مدیریت بحران کشور به شرح ذیل می باشد:

• معاون اول ریاست جمهوری (رئیس)
• وزیر کشور
• وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
• وزیرارتباطات و فناوری اطلاعات
• وزیر آموزش و پرورش
• وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
• وزیر راه وترابری
• وزیر نیرو
• وزیر مسکن و شهرسازی
• وزیر جهاد کشاورزی
• وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی
• وزیر امور اقتصادی و دارایی
• وزیر امور خارجه
• وزیر علوم، تحقیقات و فناوری
• رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور
• رئیس جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران
• فرمانده نیروی مقاومت بسیج
• رئیس سازمان صدا وسیمای جمهوری اسلامی ایران
• رئیس ستاد کل نیروهای مسلح
• رئیس سازمان شهرداری های کشور
• فرمانده نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
• رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

شرح وظایف ستاد پیشگیری و مدیریت بحران

اهم وظایف ستاد پیشگیری و مدیریت بحران به شرح ذیل می باشد:

• تعیین وظایف دقیق و نقش وزارتخانه ها و سازمان های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، سازمان ها و شرکت هایی که شمول قانون بر آن ها مستلزم ذکر نام است و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و رسانه های گروهی و تشکل های مدنی و مردمی و هماهنگی جهت ایجاد آمادگی، پیش بینی، پیشگیری و آموزش مردم و چگونگی تأمین منابع مالی و تدارکاتی و سایر امور مربوط و نیز تصویب آیین نامه ها و ضوابط اجرایی موارد یاد شده.
• تصویب قاعده های دریافت سریع اطلاعات مربوط به حوادث و سوانح غیر مترقبه (بحران) و چارچوب های اطلاع رسانی سریع و تسهیل شده در این موارد.
• اطلاع گیری سریع در کلیه موارد وقوع یا محتمل الوقوع بودن حوادث و سوانح غیر مترقبه داخل بحران و مشخص کردن نحوه اطلاع رسانی به مسئولان حکومتی، دولتی، رسانه ها و جامعه.
• تصویب درجه بندی بحران ها در زمینه انواع حوادث و سوانح غیر مترقبه.
• اتخاذ تصمیم درباره اقدامات احتیاطی پس از دریافت اطلاعات مبنی بر احتمال وقوع حوادث غیر مترقبه (بحران).
• تشخیص حالت اضطرار در موقع بحران توسط ستاد و اعلام وضعیت بحران در سطح ملی و تشخیص ضرورت درخواست کمک های مردمی داخلی و کمک های خارجی و هماهنگی های لازم.
• اعلام فاجعه ملی توسط رییس ستاد.
• تعیین فرماندهی عملیات مقابله با بحران ملی در موارد ضرورت متناسب با شرایط بحران و ابلاغ به کلیه دستگاه های دولتی و حکومتی، نهادهای عمومی غیر دولتی، سازمان ها و شرکت هایی که شمول قانون بر آن ها مستلزم ذکر نام است، نیروهای نظامی و انتظامی.
• راهبری عالی و نظارت و ارزیابی عملکرد مدیریت بحران، ستاد حوادث و سوانح غیر مترقبه و حسن اجرای طرح جامع امداد و نجات کشور.
• تصویب سیاست های تبلیغاتی و تعیین چگونگی برنامه های تبلیغاتی و اطلاع رسانی سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و سایر رسانه های گروهی و نقش آن ها قبل از وقوع بحران و یا در شرایط بحران.

ستاد حوادث غیر مترقبه کشور

این ستاد که بر اساس طرح امداد و نجات کشور شکل گرفته است، بر اساس سیاست ها و راهکارهای تعیین شده توسط ستاد پیشگیری و مدیریت بحران، نقش برنامه ریزی و هدایت فعالیت ها و عملیات مدیریت بحران را بعهده دارد. می توان گفت معاونین وزارتخانه ها و سازمان هائی که وزرا و روسای آن ها در ستاد پیشگیری و مدیریت بحران حضور داشتند، عضو این ستاد هستند. سازماندهی وبرنامه ریزی، پشتیبانی و نظارت، سیاستگذاری، هماهنگی و تلفیق، تدوین لوایح و قوانین در زمینه های مختلف مدیریت بحران از وظایف این ستاد است.

اعضای ستاد حوادث غیرمترقبه کشور

اعضای اصلی ستاد حوادث غیرمترقبه کشور به شرح ذیل می باشد:

• وزیر کشور (رئیس)
• معاون مدیریت حوادث غیرمترقبه وزارت کشور (جانشین)
• معاون وزیر نیرو
• معاون وزیر جهاد کشاورزی
• معاون وزیر بهداشت و درمان و آموزش پزشکی
• معاون وزیر راه و ترابری
• معاون وزیر مسکن و شهرسازی
• معاون وزیر بازرگانی
• معاون وزیر علوم، تحقیقات و فناوری
• معاون رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور
• جانشین فرمانده نیروی مقاومت بسیج
• دبیر کل جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران
• رئیس سازمان هواشناسی کشور
• معاون رئیس سازمان حفاظت محیط زیست
• رئیس موسسه ژئوفیزیک دانشگاه تهران
• رئیس پژوهشگاه زلزله شناسی
• جانشین رئیس ستاد کل نیروهای مسلح
• رئیس سازمان شهرداری های کشور
• معاون وزیر امور خارجه
• معاون سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
• معاون هماهنگی کننده نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران
• معاون وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی
• معاون وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات
• معاون اجرایی قوه قضائیه
• رئیس کمیته امداد امام خمینی^(ره)

شرح وظایف ستاد حوادث غیرمترقبه کشور

اهم وظایف ستاد حوادث غیرمترقبه به شرح ذیل می باشد:

• برنامه ریزی ملی چگونگی مدیریت حوادث غیرمترقبه در کشور
• هماهنگی و نظارت بر عملکرد گروه های تخصصی
• بررسی طرح ها و پیشنهادات واصله از گروه های تخصصی و تلفیق و هماهنگی با طرح ها و پیشنهادات سایر گروه ها با رعایت سیاست های ستاد حوادث غیرمترقبه کشور.
• پشتیبانی، هماهنگی، نظارت و سیاستگذاری بر فعالیت های ستادهای برنامه ریزی اجرایی حوادث غیرمترقبه استان ها
• مشارکت در تهیه برنامه های توسعه پایدار بر اساس ملاحظات مدیران بحران
• تهیه و تلفیق برنامه های کلی مدیریت حوادث در سطوح مختلف
• برنامه ریزی، ارزیابی و تصویب طرح های آموزش و پژوهشی در رابطه با حوادث وبلایای طبیعی در سطوح مختلف کشور
• نظارت و برنامه ریزی برای برگزاری مانورها و بازنگری در برنامه ها و دستور العمل های مربوط
• سازماندهی برای استفاده از منابع موجود
• هماهنگ نمودن وظایف، اختیارات و مسئولیت های کلیه بخش ها، واحدها و تشکیلات دولتی و غیردولتی در امر مدیریت حوادث غیرمترقبه
• سازماندهی و برنامه ریزی جهت استفاده از مشارکت های مردمی در خصوص بحران ها
• تهیه و تصویب پیش نویس لوایح قانونی، مقررات و مصوبات دولتی در ارتباط با مدیریت حوادث غیرمترقبه کشور.

تفاوت ستاد پیشگیری و مدیریت بحران با ستاد حواث غیرمترقبه

بر اساس مطالب مذکور می توان گفت که ستاد پیشگیری و مدیریت بحران، مسئولیت برنامه ریزی و هدایت استراتژیک بحران را بعهده دارد و ستاد حوادث غیر مترقبه کشور، بر مبنای استراتژی ها و سیاست های تعیین شده، نقش برنامه ریزی و هماهنگی عملیاتی را بعهده دارد. در ادامه ساز و کارهای ارتباط دهنده این دو ستاد (کمیسیون ها و کارگروه ها) بررسی می گردد.

کمیسیون های شش گانه و کار گروه های تخصصی مربوطه

بجز کمیسیون تلفیق که نقش هماهنگ کننده سایر کمیسیون ها را بعهده دارد، سایر کمیسیون ها نقش برنامه ریزی و هماهنگی و پشتیبانی فعالیت های کارگروه های تخصصی خود را بعهده دارند. می توان گفت مجموعه کمیسیون ها و کارگروه های تخصصی مهمترین رکن نظام مدیریت بحران بوده و بیشترین نقش را در پی ریزی پایه های عملیاتی و به مرحله عمل در آوردن سیاست ها و راهبردها، بعهده دارند. کار گروه های پیش بینی شده، مسئولیت اصلی برای سازماندهی و بکارگیری استعداد و ظرفیت حوزه تخصصی خود برای مدیریت بحران را بعهده دارند. مهمترین وظایف کمیسیون ها به شرح زیر است :

• هماهنگی و نظارت بر عملکرد کارگروه های تخصصی
• تهیه و تلفیق برنامه های کلی مدیریت بحران
• تهیه پیش نویس لوایح در زمینه مدیریت بحران
• بررسی و برآورد اعتبار مورد نیاز برای فعالیت های کارگروه ها و پیشنهاد به ستاد
• پشتیبانی، هماهنگی، نظارت و سیاستگذاری فعالیت های کارگروه های آمادگی استان ها

کارگروه های تخصصی کمیسیون ها

کارگروه های تخصصی هر یک از کمیسیون ها به شرح ذیل می باشد:

• کمیسیون بازسازی و بازتوانی
  • کارگروه تخصصی بازسازی
  • کارگروه تخصصی بازتوانی

• کمیسیون آموزش
  • کارگروه آموزش همگانی
  • کارگروه آموزش تخصصی
  • کارگروه آموزش مدارس
  • کارگروه آموزش رسانه های گروهی
  • کارگروه آموزش صدا و سیما

• کمیسیون آمادگی و کمیسیون مقابله
  • کارگروه تخصصی امداد و نجات
  • کارگروه تخصصی بهداشت و درمان
  • کارگروه تخصصی حمل و نقل
  • کارگروه تخصصی مخابرات و ارتباطات
  • کارگروه تخصصی آوار و تدفین
  • کارگروه تخصصی آتش نشانی و مواد خطرناک
  • کارگروه تخصصی سوخت رسانی و مواد نفتی
  • کارگروه تخصصی امنیت و انتظامات
  • کارگروه تخصصی مدیریت برق، آب و فاضلاب
  • کارگروه تخصصی تامین مسکن
  • کارگروه تخصصی کشاورزی و دامداری
  • کارگروه تخصصی صنعت و معدن

• کمیسیون پیشگیری
  • کارگروه تخصصی زلزله و لغزش لایه های زمین
  • کارگروه تخصصی آفات، امراض نباتی و سرمازدگی
  • کارگروه تخصصی احیای مراتع و مقابله با خشکسالی
  • کارگروه تخصصی سیل و طغیان رودخانه
  • کارگروه تخصصی آلودگی هوا
  • کارگروه تخصصی بلایای جوی

ستاد حوادث غیر مترقبه استان و شهرستان

این ستادها نزدیکترین مراجع به نقاط حادثه دیده برای مشارکت عملی در مدیریت بحران هستند و نقش کاملا عملیاتی در مدیریت بحران کشور را بعهده دارند. اعضاء این ستادها، روسای ادارات کل مرتبط با وزارتخانه ها و سازمان های شرکت کننده در ستاد حوادث کشور هستند و وظایف مشابهی در حوزه استان و شهرستان بعهده دارند. شرح وظایف این ستادها عبارت است از :

• سیاست گذاری با تبعیت از سیاست های ملی
• نظارت بر فعالیت های ستادهای شهری
• اعمال فعالیت های مدیریت بحران استانی در مراحل چهارگانه بحران
• اعمال جنبه های پیشگیری در ابعاد استانی
• مدیریت مرحله آمادگی بحران ملی
• توزیع اعتبارات استانی مورد نیاز مدیریت بحران استان
• درخواست اعلام وضعیت بحران ملی یا منطقه ای از ستاد
• اعلام وضعیت بحران استانی

نقش هریک از ارکان نظام مدیریت بحران کشور در مراحل چهارگانه مدیریت بحران:

همانطور که در جدول ۱ مشاهده می شود، با حرکت از سطرهای بالا به پائین در حقیقت از فعالیت های کلان چون سیاستگذاری و هماهنگی به سمت فعالیت های عملیاتی حرکت می نمائیم.

جدول ۱ : نقش ارکان نظام مدیریت بحران در مراحل چهارگانه مدیریت بحران

ارزیابی عملکرد ستادهای مرکزی

همانگونه که جدول۴ نشان می دهد، ستادهای مرکزی در ریاست جمهوری و وزارت کشور، نقش سیاستگذاری کلان، هماهنگی و هدایت و تصویب قوانین و تخصیص اعتبارات را بعهده دارند. بنابراین ارزیابی عملکرد آن ها را باید بر اساس ارزیابی از میزان توسعه روش های برنامه ریزی و تدوین برنامه های مدون برای مدیریت بحران خصوصا در مرحله پیشگیری، وجود فرآیندها و امکانات هماهنگی گسترده و ساختار یافته بین سازمان های درگیر در مدیریت بحران و تثبیت جایگاه مدیریت بحران در نظام برنامه ریزی و بودجه کشور، انجام داد.

کمیسیون ها و کارگروه های تخصصی زمینه ای برای بهبود نظام مدیریت بحران

نقش کمیسیون ها و کارگروه های تخصصی عمدتا برنامه ریزی و سازماندهی عملیاتی حوزه تخصصی آن هاست. عملیات پیشگیری و مقابله براساس برنامه ریزی و سازماندهی انجام شده توسط این کار گروه ها سامان می یابد. بسیاری از انتقادات از عدم برنامه ریزی و سازماندهی عملیات در قرآیند مقابله و عدم توجه به مرحله پیشگیری، مربوط به عملکرد نامناسب و ناکافی در این نقطه است.. عملا این حوزه توجه و منابع کمتری برای ایفای نقش خود را دریافت می نماید. می توان گفت یکی از حفره های موجود در نظام مدیریت بحران این نقطه است.

ستادهای استانی و شهرستانی، نزدیک ترین رکن تصمیم گیری به حوادث

ستادهای حوادث استان و شهرستان نقش محوری در هماهنگی و مدیریت عملیاتی در مراحل مختلف مدیریت بحران رابعهده دارند. به نظر می رسد، این لایه از نظام مدیریت بحران، در حال حاضر در عمل مجبور به تحمل تمامی ضعف ها و کمبودها در بخش های مختلف است. از آنجا که نزدیکترین عامل به منطقه بحرانی است، باید بیشترین پاسخگوئی را نسبت به نتایج داشته باشد. از این رو ستادهای استان بیشترین نقش را در انجام فعالیت ها بخصوص در مرحله مقابله دارند.

سازمان ها و ارگان های اجرایی، خط مقدم مدیریت بحران

سازمان ها و ارگان های اجرائی، عملا تمامی فعالیت های اجرائی را به دوش می کشند. عدم وجود آمادگی، عدم اجرای برنامه های پیشگیری و در نتیجه خسارات گسترده در زمان وقوع حوادث، و عدم دستیابی به اطلاعات و در دسترس نبودن تجهیزات کافی، که باعث تاخیر و پر هزینه شدن اثرات حوادث خواهد شد را این سازمان ها در عمل و در فرآیند مقابله تجربه می نمایند. باید متذکر شد که عمده این مشکلات ناشی از کاستی های منتقل شده از لایه های بالاتر است که اثر خود را در این نقطه بروز می دهد. این سازمان ها باید از طریق کارگروه هائی که در آن عضویت دارند، سازماندهی و هماهنگی های لازمه برای سهولت و کارآمدی در مراحل بعدی را انجام دهند.

ارزیابی نظام مدیریت بحران کشور

در جدول ۵ ارزیابی از نظام مدیریت بحران کشور ارائه گردیده است. در این جدول با بررسی کارکرد و فر ایند فعالیت های کلیدی چون سیاست ها و اهداف، برنامه ریزی، اعتبارات وبودجه، عملیات و اصلاح و بهبود، به ارزیابی هر یک از این فعالیت ها، پرداخته شده است.

جدول ۵ : بررسی فعالیت های کلیدی در مدیریت بحران کشور